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财政税收体制改革的思考

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一、存在的主要问题及成因简析

“省管县”作为一项涉及多层面、利益交织的改革,具有复杂性、综合性、渐进性等特点,从试点情况看,省管县存在着下述主要问题。

(一)现行行政管理体制在一定程度上制约了“省管县”的推进与浙江、海南及4个直辖市betway必威体育官网不同,陕西省管县试点的一项重要内容就是维持现行的行政管理体制不变。从试点情况看,现行行政管理体制不变在一定程度上阻碍了“省管县”的推进。由于省、市、县政府间的职能、事权和支出责任未进行实质性的调整和划分,各级政府在事权和支出范围上存在交叉、重叠和错位的现象。实行“省管县”财政体制改革,无形中从财政上越过市级,客观上削弱了市级政府对县级的财政管理权限,不可避免地出现了财政体制与行政管理体制的冲突,使省管县财政体制改革的整体效益难以充分发挥。虽然目前陕西已经开展了省内单列市的试点,但陕西省内的107个县区市情况各不相同,通过单列市试点的方法在全省范围内普遍实现财政体制改革与行政体制改革协同推进的可能性不大。因此,如何依据省情、市情、县情,因地制宜,进一步深化改革仍有待深入探索。

(二)市对县的带动辐射能力减弱作为省管县改革的参与方,省、市、县三级政府均为博弈主体,在利益博弈过程中,省、县获取正效用,市一级是明显的利益流出体。改革目的在于获取正的总效用,而如果省、市、县这三者关系协调不好的话,有可能存在产生负效应的风险,违背改革的初衷。这三者关系中,最为重要的就是处理好市、县两级的关系。实行省管县试点后,市级在年终平衡资金时给省管县的资金量明显减少。部分市在支持县域经济发展、社会保障、扶贫开和社会事业发展以及财力性转移支付等方面对省管县的支持力度有所减弱。“市管县”与“省管县”在体制交集中出现了“断层”,使一些县区工程、产业园项目建设“搁浅”,影响了县域经济的发展。另一方面,作为当前我国城乡统筹的中坚力量,实行省管县后,市级在城乡统筹过程中的辐射带动作用受到制约,在一定程度上影响了城乡统筹的进程。

(三)县级人均财力水平较低由于陕西各县区自然环境、资源禀赋、区位条件、经济发展等方面差异较大,山区县、农业大县、资源匮乏县经济基础薄弱,缺乏投资吸引力,民间资金、社会资本不足,金融信贷支持较弱,自身造血功能不强,县域经济发展滞后,县级人均财力水平较低。

(四)省级财力推进改革的承受力有限雄厚的财力是顺利推行省管县的物质基础,陕西作为一个经济欠发达省份,长期以来财政实力相对偏弱。近年来,陕西财政收入持续快速增长,但与经济发达地区相比较仍有很大差距,加之试点对象多为财政困难县、生态县和产粮大县,无疑给省级财政带来很大压力。按照目前陕西推行省管县财政体制改革办法,市级原来集中省管县的税收收入下放县后,市级财政由此减少的收入由省财政弥补。在目前试点范围较小的情况下,省级财力尚可承受,如若全面推开,省级财政将无力承担。

(五)省级财政宏观调控面临挑战根据管理学理论,管理层次与管理幅度呈反比关系,管理层次越多,管理幅度越小,反之亦然。一个有组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通,提高组织效率。然而,当前我国各省范围大小不一,管理幅度、半径存在差异,信息、交通发展水平也参差不齐,有的省份县级数量高达180多个,这无疑给省级管理能力带来了巨大的挑战。陕西省现辖10个省辖市和杨凌农业高新技术产业示范区,有3个县级市、80个县和24个市辖区,部分县交通不便、信息不畅的问题还没有得到彻底解决。若全面推行省管县财政体制改革,业务量将成倍增加,将出现省级财政管理半径急剧扩大、管理幅度过宽、管理难度增大等问题,省级财政管理的“鞭长莫及”可能造成县级财政管理出现“真空”。

二、几点启示

(一)立足省情,因地制宜陕西省省管县要取得预期效果,必须具备以下几个条件:一是省级财力及宏观调控能力。省级财力是决定省管县是否成功的物质基础,直接影响省管县改革的深度及广度。二是县域经济的自身发展能力。省管县后,县级作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力,省管县只能解决县级财政困难,而更为长远的发展还在于县级自身发展能力。三是市级财政的财政实力。如果市级财政较强,县级财政较弱,而应继续实施市管县,反之,则应选择省管县。陕西在推进和完善省管县财政体制改革过程中,应立足省情,在统筹城乡、区域振兴等宏观背景下,综合考虑省级财政的宏观调控能力及管理水平、县级经济的自身发展能力、同一区域内县级地理位置、交通、信息、经济社会发展水平差异等因素,因地制宜地推进改革。

(二)积极稳妥,循序渐进省管县作为一项具有综合性、复杂性、渐进性的系统工程,在进一步推进过程中应该以试点中存在的新情况、新问题为切入点,妥善处理各方利益关系,合理确定改革范围,妥善制定改革“时间表”,不搞“一刀切”,积极稳妥地推进和完善省管县财政体制改革。

(三)把握重点,完善配套省管县改革中出现的问题与经济社会接轨和体制改革中的配套政策不到位有着直接的关系。因此,深化省管县财政体制改革不仅是财政体制问题,更是综合性的经济社会问题,需要统筹规划、配套推进相关改革,才能取得改革的预期效果。

三、完善“省直管县”财政体制改革的建议

通过对陕西省省直管县改革情况分析,我们认为,下一步陕西省省以下财政体制改革应以试点中存在的主要问题为切入点,以省直管县、重点镇财政管理体制建设以及进一步厘清政府间事权、财权关系为主要内容,立足省情,采取“财政省直管县、财政+行政省直管县、市管县”三种形式并存的复合改革betway必威体育官网。

(一)立足省情,建立“财政省直管县、财政+行政省直管县、市管县”三种形式并存的复合改革betway必威体育官网1、以建立单列市试点为契机,建立“财政+行政省管县”的betway必威体育官网。根据《陕西省“十二五”城镇化发展规划》,到“十二五”末(2015年),力争使神木、府谷、靖边等20个县撤县设市或设区。对于符合撤县设市条件的县,逐步下放财政、人事、计划、审批等权利直接到县进行试点,这样一方面解决体制改革不配套的问题,增强县级行政自主能力。另一方面,通过制度安排鼓励经济较发达、具有较强区域辐射力的试点市支持周边县的发展,将撤县设市、省管县与统筹城乡、加快城镇化建设有机融合起来。2、对已经实行财政省管县试点的县,维持现状不变,并不断完善改革措施。根据省级财力水平,继续加大对财政困难县、产粮大县、农业大县的支持力度。3、对既不符合撤县设市条件又不符合财政省管县改革条件的的县,在一定时间段内,可以继续实行市管县。

(二)理顺政府间财政分配关系,规范省、市、县政府间事权、财权划分当前我国各级政府间事权划分不清是影响财政体制改革的重要因素。因此,应在中央与地方政府事权和支出责任规范的基础上,按照成本效率、收益范围和激励相容等原则,明确划分地方各级政府间的事权和支出范围,力争在义务教育、公共卫生、社会保障等领域支出责任划分方面尽快取得进展。同时,完善省对下转移支付制度。1、充分调动省、市、县等各级财政部门的积极性,建立起市级利益保障与其支出责任挂钩的机制。按照财力与事权相匹配的原则,根据改革后省级支出责任增加,市级不承担或只承担少量“省管县”有关支出责任和中省项目资金配套责任的实际情况,修订原省管县改革实施办法,调整对市级下放收入由省级财政予以弥补的政策。2、在基本维持既得利益的情况下,对省与市县的收入划分进行微调。积极探索市级原来集中的县级税收收入全部下放县级,市级不再集中县级财力,不参与分享省管县收入。同时,统一全省县级收入划分体制,省财政直接确定各项税收收入和有关非税收入省与省管县(市)的划分方式、分享范围和比例。3、完善省对下转移支付制度。一是清理、整合和压缩专项转移支付,扩大均衡性转移支付。二是进一步改进省对市县的均衡性转移支付办法,继续完善县级基本财力保障机制,根据县级支出责任、实际支出需求、行政和公共服务成本差异、可用财力状况等,加大对财力薄弱的县的转移支付力度。

(三)强化县级责任,推动县域经济发展1、强化自力更生、自我发展的责任。因地制宜,合理配置财政资源,积极整合中、省专项资金,不断创新财政政策,充分发挥财政资金和财税政策的杠杆作用,全力支持县域经济发展,壮大县域经济财政实力。2、强化公共服务和公共管理责任。具体承担本地区行政、政法、“三农”、教育、社保、卫生、环保等公共服务和公共管理事务,并承担相应的支出责任和管理责任,不断提高公共服务保障水平和经济社会事务管理水平。3、强化推进财政改革的责任。按照财政管理科学化、精细化的要求,全面推行规范化的部门预算改革,加快国库集中支付、政府采购制度改革,积极推进支出绩效评价制度改革,加大财政支出结构调整力度,努力保障“保增长、保稳定、保民生”的资金需要,不断提高财政资金使用效益。4、强化依法理财、民主理财的责任。建立完善新增财政供养人员控制制度,建立健全控制和化解政府债务的长效机制,建立完整的政府预算体系,积极推行预决算公开,主动接受县级人大和社会各界的监督,提高政府预算和财政资金管理的完整性和透明度,实现财政管理的法制化、规范化。

(四)加快推进重点镇财政体制改革,提高乡镇财政管理水平1、对35个重点示范镇和31个旅游名镇,赋予一定的经济发展和社会事务管理权限,使示范镇在财政资金使用上享受与县级政府相同的权限,并调整重点示范镇财政管理体制,建立与其社会管理权限相匹配的财政保障制度,巩固完善乡镇财政所管理职能,提高重点镇自我发展能力。进一步完善35个重点镇和31个旅游名镇的财政体制和扶持政策。重点镇所在的各市、县要进一步完善对重点镇的扶持机制,加大财力性转移支付力度。同时,要积极加强与省、市有关部门的协调与配合,加大项目、资金、政策整合力度,支持重点镇建设取得更大成效。2、积极转变乡镇财政职能。充实和强化乡镇财政政府性资金收集、整理等职能,健全覆盖乡村的财政资金监管体系。3、不断增强就地监管、各项惠农政策具体执行、乡村公共服务保障和基础数据信息提高乡镇财政的保障能力。县财政要完善对乡镇的转移支付制度,加大对困难乡镇的转移支付力度,提高乡镇财力保障水平,满足乡村公共服务和公共管理的基本需求。4、加强乡镇财政制度建设。健全非税收入征管制度,加快国库集中支付改革,积极推进支农资金整合,完善债务、人员、经费管理等管理机制。

(五)提高省级财政宏观调控管理能力,建立有效监管机制1、建立健全试点县财政运行监控制度和省级补助资金使用情况跟踪评价制度,加强省财政对试点县财政工作的检查与考核,指导、督促县级政府科学理财、依法理财,积极推进财政改革,着力解决县乡财政困难。2、不断提高电子政务水平,完善财政信息网络管理体系,加快“金财工程”建设步伐。加大资金投入力度,规范化的应用系统软件,提高财政管理的信息化水平,提高工作效率,降低省管县体制运行成本和管理成本。

作者:武永义张茜单位:陕西省财政科学研究所

财政税收体制改革的思考责任编辑:田老师    阅读:人次

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