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义务教育财政体制的变迁

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一、我国义务教育财政体制变迁的特点

通过前文对新中国建立以来我国义务教育财政体制变迁的回顾,发现我国的义务教育财政体制的演变具有以下特点。

(一)制度安排从集权到分权再到集权建国初期到改革开放之前,我国的义务教育财政体制是以中央集权为特征的,这也是与高度集中的计划体制相适应的。从1949年到1980年之前的这段时间里,我国的义务教育财政体制虽然也发生了一些变化,但这些变化都不曾脱离高度统一的计划经济体制框架,从而使得高度统一和中央负责成为这一阶段义务教育财政体制最鲜明的特点。自从改革开放以后,“放权让利”成为我国各个领域改革的指导思路,义务教育财政体制也经历了分权化的变革。这种“分权”在义务教育领域主要表现为义务教育支出责任的层层下放,乡镇财政成为义务教育供给的主力。当义务教育的责任被下压倒乡镇甚至村的时候,事实上也就意味着政府将该责任推给农民自己承担了,这已经是极端的分权了。过度的分权不可避免地带来了一系列的问题,首当其冲的就是义务教育经费不足及其导致的义务教育供给水平下降。2001年以来,我国义务教育确立了“地方负责,分级管理,以县为主”的管理体制;2006年以后,中央和省级政府也逐渐加大了对义务教育的支持力度,确立了“省级统筹,以县为主”的新机制。中央和省级政府在义务教育中扮演着月在越重要的角色,义务教育责任开始逐渐上移,显示出集权化的趋势。

(二)各级政府责任逐渐明晰各级政府在义务教育供给中的责任划分是义务教育财政体制中最核心的内容,我国关于这种事权的规定经历了一个从模糊到逐渐明晰的过程。1950年,国务院关于各级政府对义务教育的责任是这样规定的:“中央直接管理教育经费列入中央人民政府预算,由财政部掌管;各大行政区、省、市管理的教育事业费,分别列入其预算内。乡村教育经费可以通过征收地方附加公粮分担,各城市的小学教育经费,可征收城市附加教育事业费。”[1]791985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“实行九年制义务教育,实行基础教育由地方负责,分级管理的原则,基础教育管理权属于地方”,“为了保证地方发展教育事业,乡财政收入应主要用于教育”,“允许地方在自愿的基础上鼓励单位、集体和个人捐资助学”。《义务教育法》也规定各级政府可以征收教育费附加用于义务教育,但没有规定征收标准。直到1994年的分税制改革,各级政府在义务教育中的事权仍然没有得到明确的划分。这种模糊的规定在拓宽了义务教育经费来源渠道的同时,也隐含着极大的弊端,不仅使各级政府便于推卸责任,并且最终导致了屡禁不止乱收费之风,及大地加重了农民的负担。进入21世纪,我国针对义务教育财政体制颁布了一系列的法律法规和规定。不但新修订的《义务教育法》明文规定了义务教育的“免费”性质,从法律的高度杜绝了乱收费。而且在2005年12月下发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中,国务院对各级政府在义务教育中的责任进行细化,分地区、分类别地进行了可操作性较强的规定。如《通知》中明确规定:免除的学杂费和提高公用经费所需资金,中央和地方按比例分担,西部地区为8:2,中部地区为6:4,东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定;等等。

(三)体制变迁betway必威体育官网的转变改革开放之前,我国义务教育财政体制的变迁主要体现为“自上而下”的强制性变革,这主要是由于在当时高度统一的计划经济体制下,包括教育在内的一切制度都是由中央政府统一制定、统一实施的。这种体制变迁betway必威体育官网具有实施迅速的优点,同时也具有僵化、有限理性等局限性。我国从1949年到1980年的义务教育财政体制变迁都是这种betway必威体育官网。改革开放以后,必威体育betwayAPP经济体制的建立和完善以及社会转型,促使社会对义务教育财政体制提出了新的要求,而这种要求就成为体制变迁的诱致性型因素,政府正是在这些因素的推动下,才进行了该领域的改革。由此,1980年以后的义务教育财政体制改革则成为“自下而上”的诱致性变迁和“自上而下”的强制性变迁相结合的方式。在这种体制变迁betway必威体育官网中,基层政府和教育部门成为体制变迁最活跃的因素,某种新型的财政支出或经费筹集betway必威体育官网往往是基层政府首先自发尝试,后被较高级政府总结、,最终经过几次修正,成为全国普遍推行的新体制。在这种betway必威体育官网的制度变迁中,体制创新往往是伴随着旧体制的弊端出现的,在新体制出现的初期基层政府的某些创新行为也许是不被现行规定所认可的,因此体制变迁存在一个较长的滞后期。但是这种betway必威体育官网的制度变迁一旦得以实施,新体制一般会具有比较强的可操作性。

(四)体制变迁很难脱离城乡二元结构的路径依赖新中国建立伊始,为了在短期内恢复经济,我国采取了牺牲农业、牺牲农村,促进工业、促进城市发展的“二元”发展betway必威体育官网。这种“二元结构”体现在义务教育领域,就表现为政府的教育资源偏向城市,忽略农村。从1950年政务院关于教育经费的规定就可以看出,政府的义务教育支出对城市和农村分别采取两种制度;这种歧视在上世纪80、90年代达到极致,当时农村的义务教育基本已经处于农民自己负担的状态。尽管2001年税费改革之后,义务教育开始实行“以县为主”的财政体制,但是由于“二元结构”的思维惯性,很多县级政府在财力紧张的情况下,首先想到的还是控制甚至克扣农村义务教育的经费,甚至通过控制农村教师的编制以逃避支出责任。不过,自从2006年农村义务教育经费保障新机制建立以后,中央政府开始逐渐走出这种路径依赖。从进入21世纪以来国务院关于义务教育财政体制的各种规定可以看出,中央政府在义务教育的制度安排中开始优先考虑农村,如教科书免费等政策就是从农村地区开始实施的。

二、义务教育财政体制的进一步完善

几经变革的义务教育财政体制仍存在有待完善之处,该体制应从以下方面进行进一步的完善。

(一)进一步上移义务教育支出责任从产品属性来看,义务教育是一种具有较强空间外溢性的地方性公共产品。从服务供给的便利性来看,义务教育适合由地方政府提供;而从产品受益范围来看,义务教育应该由更高一级的政府承担。因此,义务教育的支出责任应由中央、省和市县级政府共同承担,其中中央和省级政府应该承担50%以上的责任。从我国目前“省级统筹,以县为主”的责任划分和支出betway必威体育官网来看,义务教育80%以上的支出由县级政府承担,而中央政府只承担了2%。我国义务教育领域的经费不足、城乡差距等问题大都是由此引发。政府应该在现行体制的基础上,进一步提升义务教育支出责任的政府层级,改成“以省为主”的义务教育财政体制。

(二)规范义务教育财政转移支付制度科学的转移支付制度是一个完善的财政体制中的重要组成部分。在义务教育财政体制中,中央和省级政府对义务教育支出责任的履行除了承担相应的支出比例之外,还应采取转移支付的方式,均衡各地方的义务教育供给水平。这就要求首先在确定各地义务教育经费需求的基础上,建立一个合适的义务教育生均经费标准;然后在核定各县级政府义务教育支出能力的基础上,确定中央和省级政府的转移支付标准。

(三)建立义务教育财政支出绩效评价体系义务教育财政支出最终是否能够转变为较高水平的义务教育供给,财政支出的效率至关重要。财政支出绩效评价是提高财政支出效率和公共服务供给水平的有效方式之一,也是评价体制有效性的重要手段。教育财政学家本森认为,一种义务教育财政体制是否有效,可以从“充足”、“效率”和“公平”三个角度加以衡量。因此,政府应该围绕上述三个维度设计评价标准,建立义务教育财政支出的绩效评价体系,从而提高义务教育支出效率,使义务教育财政体制的作用得到最大程度的发挥。

(四)积极进行其他领域的配套改革我国的义务教育财政体制在解决某些现实问题时,尤其是面临义务教育的区域非均衡以及流动人口义务教育问题时显得力不从心。究其原因,主要是因为我国的义务教育财政体制变迁总体滞后于社会体制的变迁,从而产生了制度供给和制度需求不匹配的矛盾。因此,政府应该一方面改进义务教育经费拨款方式等制度以适应社会发展,另一方面改革户籍、升学等制度以配合义务教育财政体制变迁。

作者:郭雅娴单位:吉林财经大学税务学院

义务教育财政体制的变迁责任编辑:田老师    阅读:人次

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